La Ley de Expropiación por Razones de Utilidad Pública o Interés Social entró en vigor el pasado mes de mayo, con el objetivo de dilucidar concepciones populares erróneas sobre tal figura jurídica, mixtificada y adulterada
Por: Arturo Manuel Arias Sánchez
A propósito de la recién promulgada Ley de expropiación por razones de utilidad pública o interés social, Ley Número 159, de fecha 13 de diciembre de 2022, cuya entrada en vigor fue a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Cuba, hecho ocurrido el pasado 29 de mayo del año en curso, en razón de dilucidar concepciones populares erróneas sobre tal figura jurídica, mixtificada y adulterada maliciosamente, se impone establecer las pertinentes singularidades contenidas en el vituperado por unos, en tanto que, para otros, juicioso texto legal.
Confundida por muchos con la confiscación, es prudente retomar el asunto y contrastar las figuras legales de la expropiación con aquella.
La confiscación de bienes es una sanción penal nacida de la avaricia de los emperadores romanos. La confiscación, unida como siempre iba con la muerte, no recaía sobre el presunto criminal sino sobre sus hijos. Estos se afectaban de modo directo, y no en una pequeña porción, como si fuese una multa sino en la totalidad de sus bienes: mientras aquel pagaba con su vida, estos perdían todos sus bienes.
La confiscación (latín: con, preposición inseparable que expresa reunión, junta y fiscus, tesoro) de bienes exige, para su consumación, que la ordene una autoridad competente (un tribunal u órgano jurisdiccional) y fundada en la ley.
El vigente Código Penal cubano, Ley 151 de 2022, contempla como sanción accesoria de una principal, en su artículo 53, a la confiscaciónde bienes, la que consiste en desposeer al sancionado de sus bienes, total o parcialmente, transfiriéndolos a favor del Estado.
A seguidas aclara que la confiscación de bienes no comprende, sin embargo, los bienes u objetos indispensables para satisfacer las necesidades vitales del sancionado o de los familiares a su abrigo.
Podrá apreciar el lector cómo nuestra confiscación de bienes se aleja decididamente de aquella concebida por los emperadores romanos.
¡Abramos el abanico legal nacional sobre la confiscación!
Constitución de la República
Artículo 59. La confiscación de bienes se aplica solo como sanción dispuesta por autoridad competente, en los procesos y por los procedimientos que determina la ley.
Cuando la confiscación de bienes sea dispuesta en procedimiento administrativo, se garantiza siempre a la persona su defensa ante los tribunales competentes.
Código Penal
Artículo 29.1. La sanción tiene por finalidad prevenir la comisión de nuevos delitos,
reprimir por el delito cometido y reinsertar socialmente al sancionado sobre la base
de los principios de estricto cumplimiento de las leyes y de respeto a las normas de
convivencia social.
2. (…).
Artículo 30.
1. Las sanciones aplicables a las personas naturales pueden ser principales, accesorias y mixtas.
2. (…).
5. Las sanciones accesorias son las siguientes:
(…);
j) confiscación de bienes;
(…).
Artículo 53.1. La sanción accesoria de confiscación de bienes consiste en desposeer al sancionado de sus bienes, total o parcialmente, transfiriéndolos a favor del Estado.
2. La confiscación de bienes no comprende los bienes u objetos que sean indispensables para satisfacer las necesidades vitales del sancionado o de los familiares a su abrigo.
3. El tribunal aplica esta sanción accesoria en aquellos delitos, de la parte especial de este Código, que la establezca.
Ley No. 152 de 2022; Ley de Ejecución Penal
Artículo 75. Las sanciones de comiso y confiscación de bienes se cumplen a partir de la firmeza de la sentencia.
Luego de este circunloquio sobre la confiscación, adentrémonos en la Ley 159 de 2022, denominada De expropiación por razones de utilidad pública o interés social.
Como su voz revela, “expropiación” significa desposeer a una persona, natural o jurídica, de alguno de sus bienes patrimoniales (el prefijo latino ex denota “fuera o más allá”, “negación o privación”, “lo que ha sido” de una persona); en otras palabras, la expropiación es la privación de la titularidad de un bien, en nuestro país, que no sea de propiedad socialista de todo el pueblo, de una persona, atendiendo únicamente a razones de utilidad pública o interés social, bajo la estricta observancia de la debida indemnización.
La expropiación no es un proceso sancionatorio, como sí lo es la confiscación, en tanto aquella defiende el derecho de garantía o titularidad del bien; en otras palabras, en la expropiación no se cuestiona el origen del bien a expropiar, en contraste con la confiscación cuyo ejercicio presupone la comisión de un hecho ilícito.
El ejercicio de la expropiación por razones de utilidad pública o interés social está revestido de las garantías inherentes al debido proceso, proclamado por la Ley Fundamental del país en su artículo 94, contentivo de las formas de indemnización al expropiado, la que comprende el valor real del bien, en la fecha de declaración de su utilidad pública o interés social.
Así pues, a modo de reiteración, bajo el término expropiación (procedente del latín expropriatus: el susodicho prefijo ex, fuera de; más el sufijo proprius, propio) es denominado el ejercicio de extraer de la propiedad particular, personal o privada, ciertos bienes cuya justificación recae en la utilidad pública o el interés social sobre aquellos, previa indemnización de sus titulares. La expropiación es una especie de venta forzosa de los bienes que se precisen para el común interés o utilidad popular. Un ejemplo sencillo: el acto expropiatorio por el Estado cubano de un solar yermo a su dueño, terreno baldío que se destinará a la edificación de un parque infantil, en tanto que el expropiado, por tal acción, recibirá una compensación dineraria u otro solar en lugar distinto.
Una tenue línea conceptual distingue la utilidad pública del interés social: si bien la primera es la que mira hacia el beneficio colectivo de la sociedad, su patrocinio corre a cargo del Estado, en cualquiera de sus instancias políticas; en tanto que, en la segunda, el beneficio de la expropiación circunda también a la ciudadanía, pero el promotor de la acción expropiatoria, en el caso cubano, bien pudiera ser una organización social o de masas.
Y digo más, afirmada la expropiación en nuestro ordenamiento jurídico, la potestad expropiatoria es un instrumento positivo puesto a disposición del poder estatal para el cumplimiento de sus fines de ordenamiento y conformación de la sociedad, que exige, como presupuesto de hecho habilitante, la concurrencia de una causa expropiandi del fin a que haya de afectarse el bien, derecho o interés patrimonial expropiado.
Sustantivamente, por utilidad pública se entienden las exigencias derivadas de la actuación administrativa en el marco de obras comunales, servicios y demás aspectos relacionados con el giro administrativo, deviniendo en beneficiaria de la expropiación, directa o indirectamente, la propia administración pública, vale decir, el Estado.
Por interés social, concepto añadido para dar cobertura a las expropiaciones en las que el beneficiario es un ente no estatal o particular, se entiende cualquier fin por sobre individualidades que denota una necesidad colectiva, prevalente a la del mantenimiento de la situación particular o privada afectada.
Dos ejemplos de ilustración correlativa: existe la expropiación en razón causal de utilidad pública, cuando un gobierno local la promueve para edificar una nueva terminal ferroviaria; el interés social de la expropiación se manifiesta cuando un inmueble es expropiado para transformarlo en un círculo social obrero, a instancias de la organización de trabajadores.
Ciertamente, en nuestro país se confunden tales concepciones legales dado por la identificación de un poder estatal y popular único.
Los artículos 5 y 6 de la Ley 159, se expresan de la manera que sigue:
La expropiación consiste en la privación, por la autoridad competente, de la titularidad de un bien o derecho que no sea de propiedad socialista de todo el pueblo, únicamente atendiendo a razones de utilidad pública o interés social y con la debida indemnización.
Las operaciones expropiatorias pueden consistir en:
a) Adquisición y transferencia de la propiedad al patrimonio del Estado;
b) privación de algunas facultades inherentes al derecho de propiedad que afecten
significativamente su contenido esencial; y
c) la destrucción pura y simple del bien.
Tras las anteriores alegaciones, despleguemos, una vez más, las varillas legales que cobijan el proceso de expropiación por razones de utilidad pública o interés social.
Retornemos a su texto legal con la indagación de qué sujetos intervienen en la expropiación, cuya respuesta ofrecen los artículos 7 y 8:
La potestad expropiatoria corresponde a los tribunales de justicia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Proceso Administrativo y la Ley de los Tribunales de Justicia.
La expropiación se dirige contra el titular del bien o derecho objeto de esta.
2. A este efecto, se entiende por titular a quien ostente el título correspondiente o conste con tal carácter en los registros públicos o, en su defecto, lo sea pública y notoriamente.
3. La expropiación se dirige también contra los titulares de derechos o intereses económicos directos sobre el bien expropiado, y contra los poseedores y ocupantes legítimos.
4. Si existe litigio pendiente sobre la titularidad del bien o derecho objeto de la expropiación o títulos contradictorios sobre este, los litigantes que aleguen los derechos contradictorios también son partes del procedimiento hasta tanto se resuelva el litigio.
Ahora bien, el lector puede interrogarse sobre quiénes son las autoridades facultadas para solicitar la expropiación por las causas legalmente señaladas, respuesta contenida en el artículo 10 de la norma:
La declaración de utilidad pública o interés social con fines expropiatorios y la promoción del proceso de expropiación ante el tribunal competente, corresponde a:
a) El Consejo de Ministros o su Comité Ejecutivo;
b) los jefes de organismos de la Administración Central del Estado;
c) el Gobernador provincial;
d) el Consejo de la Administración Municipal; y
e) los directores de las oficinas de las zonas especiales de desarrollo.
2. Corresponde al Consejo de Ministros la previa declaración de utilidad pública o interés social para la expropiación de las inversiones extranjeras dentro del territorio
nacional.
Luego la Ley explicita las causas (artículo 17) bajo cuya tutela puede ser interesada la expropiación por utilidad pública o interés social; dice así:
Se consideran de utilidad pública o interés social, a los fines de la expropiación:
a) El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público;
b) el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales y el manejo sostenible del ambiente;
c) la construcción de centros educativos, de salud, deportivos, culturales, de recreación, turísticos u otras obras o infraestructuras destinadas al bienestar colectivo o el desarrollo urbano o rural;
d) la construcción, ampliación o alineamiento de las vías públicas;
e) la ejecución de programas agropecuarios;
f) la urbanización de zonas o lugares, o construcción de viviendas con fines sociales o de desarrollo económico;
g) el embellecimiento, ampliación saneamiento y conservación de los centros poblacionales o espacios públicos;
h) la creación de reservas territoriales que satisfagan las necesidades del suelo urbano para la fundación, conservación y crecimiento de los centros de población;
i) el establecimiento o ampliación de zonas especiales de desarrollo económico o zonas de interés turístico;
j) construcciones de oficinas o establecimientos públicos destinados a prestar servicios de beneficio colectivo;
k) la protección del patrimonio cultural y natural, nacional o local;
l) la conservación de lugares u objetos por su valor natural, histórico, artístico, cultural, turístico, ambiental, arqueológico, geológico, paleontológico, económico o patrimonial;
m) la satisfacción de necesidades colectivas durante situaciones excepcionales;
n) el abastecimiento de las poblaciones de artículos de consumo necesario;
ñ) los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias, catástrofes u otras calamidades públicas;
o) el paso a dominio público o a titularidad exclusiva del Estado de la patente o certificado de registro de modelo de utilidad;
p) el aseguramiento del orden interior o el interés de garantizar la defensa y seguridad nacionales;
q) el incumplimiento o la desviación de la función social o finalidad específica que la
ley haya asignado a los bienes o derechos; y
r) otras declaradas expresamente por el Consejo de Ministros.
Echemos un vistazo a la incoación del proceso de expropiación en razón de utilidad pública o interés social, una vez satisfechas las etapas precedentes, ofrecidas más arriba.
De nuevo, es la propia Ley 159 de 2022, la que responde en sus artículos 46, 55, 56, 57 y 58:
La notificación o, en su caso, la publicación del interés de promover la declaración de utilidad pública o interés social del bien o derecho en cuestión, da inicio al procedimiento administrativo y a la conformación del respectivo expediente.
El proceso de expropiación por razones de utilidad pública o interés social se rige por lo dispuesto en la Ley del Proceso Administrativo.
La demanda en el proceso expropiatorio se acompaña con el expediente administrativo correspondiente.
En la demanda no se puede proponer un precio inferior al máximo ofrecido en la negociación previa con el propietario o titular.
La sentencia firme que decide el proceso expropiatorio constituye, a todos los efectos procedentes, el título de adquisición de bienes y derechos por expropiación por razones de utilidad pública o interés social.
Es prudente acotar que la fase expropiatoria ante los órganos jurisdiccionales cubanos está revestida de garantías constitucionales y propiamente procesales, develadas más abajo, al socaire del texto magno y de la ley de trámites administrativos, como se verá a seguidas.
Así se pronuncia la Constitución de la República:
Artículo 58. Todas las personas tienen derecho al disfrute de los bienes de su propiedad. El Estado garantiza su uso, disfrute y libre disposición, de conformidad con lo establecido en la ley.
La expropiación de bienes se autoriza únicamente atendiendo a razones de utilidad pública o interés social y con la debida indemnización.
La ley establece las bases para determinar su utilidad y necesidad, las garantías debidas, el procedimiento para la expropiación y la forma de indemnización.
La Ley a que hace referencia el precepto, obviamente es la Ley de expropiación por razones de utilidad pública o interés social, Ley Número 159, de fecha 13 de diciembre de 2022, comentada más arriba.
En cuanto a la arista adjetiva o procesal interviniente en la expropiación, es la identificada como Ley Número 142 de 28 de octubre de 2022, Del Proceso Administrativo, de cuyo contexto adjetivo muestro los que siguen en congruencia con el tema tratado:
Artículo 1. La presente Ley regula el proceso para el conocimiento por los tribunales de las pretensiones en relación con los actos administrativos, disposiciones reglamentarias, actuaciones materiales y omisiones de la Administración pública, y de otras entidades y personas en el ejercicio de la función administrativa.
Artículo 13.1. Corresponde al Tribunal Provincial Popular conocer, en primera instancia, de las demandas:
(…);
e) para la expropiación forzosa por razones de utilidad pública o interés social;
(…).
Artículo 35. En el proceso administrativo pueden deducirse pretensiones de:
(…);
g) expropiación forzosa por razones de utilidad pública o interés social.
Artículo 103. En la tramitación del proceso de expropiación forzosa por razones de utilidad pública o interés social, se tienen en cuenta, además, los aspectos regulados en esta sección.
Artículo 104. El proceso de expropiación forzosa se promueve siempre que no exista acuerdo entre la Administración pública y el titular del bien o derecho de que se trate.
Artículo 105. La entidad administrativa facultada legalmente para dictar la resolución de declaración de utilidad pública o interés social está legitimada para promover el proceso de expropiación forzosa.
Artículo 106.1. La pretensión expropiatoria se dirige contra el titular del bien o el derecho objeto de la expropiación.
2. A este efecto, se entiende titular quien ostente el título correspondiente o conste con tal carácter en los registros públicos o, en su defecto, lo sea pública y notoriamente.
3. Se dirige también contra los titulares de derechos o intereses económicos directos sobre el bien expropiado, y contra los poseedores y ocupantes legítimos.
4. En caso que los titulares sean personas menores de edad o personas con discapacidad intelectual o sicosocial, sin representantes, o declarados judicialmente ausentes, el procedimiento se entiende con el fiscal o el defensor designado por el tribunal en la forma prevista en el “Código de Procesos”; en los demás supuestos, admitida la demanda, el tribunal le da cuenta para el pronunciamiento que resulte pertinente.
(…).
Artículo 111.1. Para determinar el precio, las tasaciones se efectúan con arreglo al valor real que tengan los bienes o derechos expropiables en la fecha de la declaración de utilidad pública o interés social.
2. (…).
Artículo 112.1. En el caso de que la Administración pública no destine el bien expropiado a los fines expresados en la declaratoria de utilidad pública dentro del plazo de hasta tres años, contados desde la fecha de la firmeza de la sentencia, o exista alguna parte sobrante de los bienes expropiados, el titular puede pedir la reversión al mismo tribunal que dispuso la expropiación y pagar a la Administración pública su justo precio.
2. (…). Así pues, cursará su derrotero jurídico, trenzado con la Constitución de la República y las Leyes de los Tribunales de Justicia y Del Proceso Administrativo, la Ley de expropiación por razones de utilidad pública o interés social, de fecha 13 de diciembre de 2022, para beneficio de la sociedad cubana, cuya aplicación se ajustará, como fue apuntado, en sus márgenes legales, constitucionales y procesales.
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